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从顶层开始设计

2012年2月26日,人民网记者发自香港的报道说,香港特别行政区行政长官曾荫权当天在出席一个电台节目时表示,现行的官员申报制度规管所有的问责官员,接受任何赞助旅程,需要行政长官或司长申报批准,但制度存在漏洞——若行政长官接受赞助旅程,应该向谁请求批准?

曾荫权表示,为增加透明度,决定成立一个独立运作的特别委员会,检讨现行的制度及程序,对象包括行政长官、所有问责官员及行政会议成员。

俗话说自己的刀削不了自己的把儿。这个问题即使在廉政程度极高的香港,也是绕不开的。即将结束任期之时,特首曾荫权的一举一动受到了媒体空前的关注,他需要向媒体及公众解释乘坐私人游艇和飞机的费用问题、收藏名酒的问题、退休后租住房屋的问题等等。曾特首在面对质疑时表明自己“问心无愧”,绝不涉及利益冲突。曾荫权决定要成立特别委会专门调查最高行政长官的腐败传闻,除了说明他有勇气有自信面对质疑之外,也说明在当前香港的监督体制内,还缺少专门有针对性的制度设计,来防范的制约“一把手”可能产生的腐败问题。

多年来,香港地区公众对政府官员监督热情之高、参与程度之广泛深入、官员总体廉政绩效之优,一直是我们内地许多研究者关注研讨的课题。但是多年的研究结论,往往不能应用于内地的廉政实践。如热议多年的财产申报与公示,大家都知道这是一个好制度,但在我们现行的体制下,这一制度却嫁接不过来,即使有个别地方大胆探索,勇于突进,结果也往往是在一个小范围内闹腾一阵子,人走茶就凉,人去政就息。

回过头来再检视这些年反腐败斗争中的制度建设进程,总能看到头痛医头脚痛医脚的运动式反腐举措。而很多情况下,所谓的制度建设,往往是地方你搞你的我搞我的。一方面是中央的总体部署在与地方实际相结合的过程中,经常在地方被异化。比如工程领域招投标制度,实施这些年来,从正面讲,它有效地防治了工程建设领域的腐败问题,但层出不穷的有关案例却一直提供着相反的证明。还有诸如“小金库”、“公车腐败”这类久治不愈的顽症,全国各地不知出台了多少个管治规定,仍然管治不了。可能,在有的地方管治的效果好,但同样的问题,在另一个地方,就治理不了。

所以这些年,时不时地总有地方以创新的名义出台一些制度,轰动一时,但对推进适用于全国的总的制度上的改进,就没有多少功效可言了。而时常被媒体指为做秀,公众则笑之以形式主义。

20年前,小平同志南巡谈话,再次掀动起改革开放的思想大潮,至今仍令我们受益良多。而改革发展到今天,与经济社会发展所要求的各领域制度改革,进程快慢与绩效优劣不一。我们已迫切需要在总体制度框架上进行更为科学的设计与搭建。

也就是说,我们需要在制度建设上进行顶层设计。

顶层设计的提法,最早出现在十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中,当时的表述是“重视改革顶层设计和总体规划”,在其后的中央经济工作会议上,“加强改革顶层设计”,“在重点领域和关键环节取得突破”,又被提及。

国家行政学院科研部主任许耀桐教授接受媒体采访时认为,“顶层设计”指的是主体结构和主要模式。就是从最高层开始,站在一个战略制高点,弄清楚要实现的目标后,一层一层去设计好。这一术语最早用于工程技术行业,后来从自然科学领域移植到社会科学领域。

显然,在反腐倡廉建设领域,进行科学的顶层设计,事关新形式下反腐倡廉的绩效,关系重大。多年来基层的制度创新冲动一直试图获得向上推演的渠道和机会,也亟需通过加强顶层设计及时有效地回应基层的探索。 

曾荫权特首成立特别委员会以监督最高行政长官的举措,意在补齐香港廉政制度建设的短板,这应给我们的制度设计者以有益的启示。我们在加强顶层设计时,即使在某一地方进行经济社会发展的总体制度设计时,亦应首先从顶层着手,自上而下搭建科学的制度框架,以使基层的创新与顶层的设计实现有效互动,共同推进制度建设的科学化。

(2012老姜)

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